CAA de MARSEILLE, 4ème chambre, 05/04/2022, 20MA00081, Inédit au recueil Lebon

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme C... B... a demandé au tribunal administratif de Bastia d'annuler le titre de recette n° 4466 émis à son encontre par le département de la Haute-Corse et rendu exécutoire le 22 octobre 2015, de la décharger de la somme de 25 107, 39 euros mise à sa charge par ce titre et de condamner la collectivité de Corse, venant aux droits du département, à lui verser la somme de 19 222, 84 euros en réparation des préjudices qu'elle dit avoir subis du fait des négligences commises par le département.

Par un jugement n° 1601068 du 7 novembre 2019, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande et a mis à sa charge la somme de 1 000 euros à verser à la collectivité de Corse sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 janvier 2020 et le 3 mars 2022,
Mme B..., représenté par Me Perino Scarcella, demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bastia du 7 novembre 2019 ;

2°) d'annuler le titre de recette n° 4466 émis à son encontre par le département de la Haute-Corse et rendu exécutoire le 22 octobre 2015, ainsi que l'avis des sommes à payer ;

3°) de la décharger de la somme de 25 107, 39 euros mise à sa charge par ce titre ;

4°) de condamner la collectivité de Corse, venant aux droits du département, à lui verser la somme de 19 222, 84 euros en réparation des préjudices qu'elle dit avoir subis du fait des négligences commises par le département ;

5°) de mettre à la charge de la collectivité de Corse la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- sa demande dirigée contre le titre exécutoire est recevable, puisqu'elle a produit l'avis des sommes à payer, seul acte qui lui a été notifié ;
- le titre exécutoire en litige est affecté d'un vice de forme, faute de comporter la signature de son auteur, fût-elle électronique, en méconnaissance de l'article 4 de la loi du
12 avril 2000, devenu l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, dont les dispositions ont été reprises à l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, et pour le défendeur de justifier que la signature électronique alléguée a été certifiée ;
- le titre exécutoire ne comporte pas les bases de liquidation, à défaut de préciser les modalités de calcul pour chacune des quatorze périodes visées ;
- en ce qu'il constitue le retrait de décisions individuelles créatrices de droits, prises non pas sous l'empire d'une erreur de liquidation, mais volontairement par l'administration, conformément aux dispositions statutaires applicables, plus de quatre mois après leur prononcé, le titre exécutoire, qui aurait dû être précédé d'une procédure contradictoire, en application de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, est illégal ;
- l'engagement qu'elle a pris le 29 août 2014 de rembourser les sommes versées jusqu'à la liquidation de sa pension de retraite, sous la contrainte et dans un état de fragilité psychologique, est sans incidence sur l'illégalité de ce retrait ;
- en lui versant des sommes qui ne lui étaient pas dues, puis en en exigeant le remboursement, en tardant à traiter son dossier de demande d'admission à la retraite, et en omettant d'informer la caisse nationale de retraite des agents de collectivités locales du jugement annulant l'arrêté du 31 août 2015, le département a commis une faute de nature à engager sa responsabilité à son égard ;
- le préjudice subi, évalué à la somme de 19 222, 84 euros, tenant compte de la renonciation du département à exiger d'elle la somme de 5 884, 55 euros pour la période du
1er août 2014 au 4 novembre 2014, correspond à la somme dont elle a été privée pendant la période en litige et aux préjudice moral et troubles dans les conditions d'existence subis ;
- c'est à tort que le tribunal l'a condamnée à verser à la collectivité de Corse une somme au titre des frais d'instance, l'introduction de sa demande, certes rejetée par les premiers juges, ayant été nécessaire pour que l'administration renonce à une partie de sa créance.


Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 janvier et 4 mars 2022, la collectivité de Corse, venant aux droits du département de la Haute-Corse en application de l'article L. 4421-1 du code général des collectivités territoriales, représentée par Me Muscatelli, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de son auteur la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en soutenant que les moyens d'appel ne sont pas fondés.


Par ordonnance du 18 février 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 7 mars 2022, à 12 heures.

Une lettre du 15 mars 2022, prise sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, a informé les parties de ce que la Cour était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen, relevé d'office, tiré du non-lieu à statuer sur les conclusions tendant
à l'annulation du titre exécutoire et à la décharge totale de la somme ainsi recouvrée, en
tant qu'elles concernent la somme de 5 884,55 euros, pour la période du 27 juillet 2014 au
4 novembre 2014.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- la loi n° 84-56 du 26 janvier 1984 ;
- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. A...,
- et les conclusions de M. Angéniol, rapporteur public.


Considérant ce qui suit :
1. Attachée principale de la fonction publique territoriale, en poste au département de la ..., Mme B... a été déclarée par la commission de réforme le 4 novembre 2014, inapte de manière définitive et absolue à ses fonctions et à toutes fonctions, à compter du 25 juillet 2014. Dans l'attente de l'avis de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), le président du ... de ... l'a mise en disponibilité d'office pour raison de santé par arrêté du 26 novembre 2014, à compter du 25 juillet 2014. Alors que la CNRACL a donné un avis favorable à sa radiation des cadres pour invalidité à compter du 5 novembre 2014, le président du ... de ... l'a admise à faire valoir ses droits à la retraite pour invalidité à compter du 5 novembre 2014, par arrêté du 31 août 2015 qui prononce en même temps sa radiation des cadres à compter de la même date. Par arrêté du 22 octobre 2015, l'admission à la retraite de Mme B... et sa radiation des cadres pour invalidité ont été déclarées imputables au service. Par un titre de recette émis et rendu exécutoire le 22 octobre 2015, le président du ... de ... a réclamé à Mme B... le remboursement de la somme de 25 107, 39 euros au titre des salaires qu'elle a perçus pour la période du 25 juillet 2014 jusqu'à septembre 2015 inclus. Par un jugement du 7 novembre 2019, dont Mme B... relève appel, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant d'une part à l'annulation de ce titre de recette ainsi qu'à sa décharge de l'obligation de payer la somme de 25 107, 39 euros, et d'autre part à la condamnation de la collectivité de Corse, venue aux droits du département de la ... en application de l'article L. 4421-1 du code général des collectivités territoriales, à lui verser cette même somme en réparation des préjudices qu'elle estime avoir subis du fait des fautes commises par le département dans la gestion de son dossier de retraite et du retard pris dans son traitement.


Sur l'étendue du litige :

2. Il résulte de l'instruction qu'un état de reversement du 29 décembre 2016, qui annule et remplace l'état du 12 octobre 2015, a ramené la somme réclamée à Mme B..., initialement fixée à 25 107, 39 euros par le titre exécutoire en litige, à la somme de
19 222, 84 euros, due pour la période du 5 novembre 2014 au 22 octobre 2015. Il résulte du bordereau de situation des produits locaux non soldés dus à la trésorerie, daté du 19 janvier 2017, que le même jour, un mandat a été pris en faveur de Mme B... pour lui verser la somme de
5 884, 55 euros, correspondant aux sommes perçues par elle pour la période du
27 juillet 2014 au 4 novembre 2014 dont le recouvrement était recherché par le titre en litige. Il suit de là que les conclusions de Mme B... tendant à l'annulation de ce titre et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 25 107, 39 euros ont perdu leur objet en tant qu'elles concernent la somme de 5 884, 55 euros, pour la période du 27 juillet 2014 au
4 novembre 2014.

Sur l'opposition à exécution :

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

3. En produisant l'avis des sommes à payer qui se réfère au titre émis par le président du conseil départemental de la ... et rendu exécutoire le 22 octobre 2015 et qui est le seul acte à lui avoir été notifié, Mme B... doit être regardée comme ayant dûment produit ce titre dont elle demande l'annulation, conformément aux dispositions de l'article
R. 421-1 du code de justice administrative.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

4. Aux termes de l'article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Le fonctionnaire en activité a droit : (...) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l'intéressé dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l'intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l'indemnité de résidence. (...). ". L'article 7 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales dispose que : " Le droit à pension est acquis : / 1° Aux fonctionnaires après deux années accomplies de services civiles et militaires effectifs. / / 2° Sans condition de durée de services aux fonctionnaires rayés des cadres pour invalidité résultant ou non de l'exercice des fonctions. ". Aux termes des dispositions de l'article 17 du décret n°87-602 du
30 juillet 1987 pris pour l'application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l'organisation des comités médicaux, aux conditions d'aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, dans sa rédaction issue du décret n° 2011-1245 du 5 octobre 2011 : "Lorsque le fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à l'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du comité médical. En cas d'avis défavorable, il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis de la commission de réforme. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. / Le fonctionnaire qui, à l'expiration de son congé de maladie, refuse sans motif valable lié à son état de santé le poste qui lui est assigné peut être licencié après avis de la commission administrative paritaire. ". Enfin, aux termes de l'article 37 du même décret : " Le fonctionnaire ne pouvant, à l'expiration de la dernière période de congé de longue maladie ou de longue durée, reprendre son service est soit reclassé dans un autre emploi (...), soit mis en disponibilité, soit admis à la retraite après avis de la commission de réforme (...) Pendant toute la durée de la procédure requérant soit l'avis du comité médical, soit l'avis de la commission de réforme, soit l'avis de ces deux instances, le paiement du demi-traitement est maintenu jusqu'à la date de la décision de reprise de service ou de réintégration, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite. ".

5. Il résulte de ces dispositions que lorsque le fonctionnaire, à l'issue d'un congé de longue maladie ou de longue durée ne peut reprendre ses fonctions, il a droit au versement d'un demi-traitement pendant la durée de la procédure nécessitant l'avis du comité médical ou de la commission de réforme ou, le cas échéant, de la CNRACL pour ce qui concerne son admission à la retraite. La circonstance que la décision prononçant la reprise d'activité, le reclassement, la mise en disponibilité ou l'admission à la retraite rétroagisse à la date de fin des congés de maladie n'a pas pour effet de retirer le caractère créateur de droits du maintien du demi-traitement prévu par les dispositions de l'article 37 du décret du 30 juillet 1987. Par suite, le demi-traitement versé au titre de cet article ne présente pas un caractère provisoire et reste acquis à l'agent alors même que celui-ci a, par la suite, été placé rétroactivement dans une position statutaire n'ouvrant pas par elle-même droit à ce versement. Il s'ensuit, plus particulièrement, que lorsque l'agent est admis rétroactivement à la retraite par la CNRACL et qu'à ce titre, il bénéficie effectivement d'un versement d'arriérés de pension, son employeur n'est pas pour autant en droit de demander le reversement de ces demi-traitements qui restent acquis à l'agent.

6. Il résulte de l'instruction que, dès le 24 juillet 2006, Mme B... a été placée en position de congé de longue durée, dont la dernière prolongation, pour la période du
25 janvier au 24 juillet 2014, a reçu l'avis favorable de la commission départementale de réforme le 22 avril 2014. A l'épuisement de ses droits à congé de longue durée,
le 24 juillet 2014, et jusqu'à la date de son admission à la retraite pour invalidité, prononcée par arrêté du 22 octobre 2015 à compter du 5 novembre 2014, Mme B... avait donc droit, ainsi qu'elle le soutient, au paiement d'un demi-traitement mensuel en application de l'article 37 du décret du 30 juillet 1987, malgré son placement d'office en disponibilité pour raison de santé à compter du 25 juillet 2014, par arrêté du 26 novembre 2014, décidé sans maintien du traitement. Même si une pension de retraite a été versée rétroactivement à l'agent à compter du
5 novembre 2014, le demi-traitement qui lui a été servi par le département de la ... à compter de cette même date, lui était définitivement acquis en application de la règle rappelée au point 5. Le département de la ... était donc redevable de cette somme dès lors qu'aucune disposition législative ou règlementaire ne permet d'adapter cette règle dans l'hypothèse où un fonctionnaire bénéficierait sur une même période et de manière cumulative d'une pension de retraite, versée rétroactivement par la suite après avis favorable de la CNRACL, et d'un demi-traitement servi par la collectivité sur le fondement de l'article 37 précité.
7. Certes, il résulte également de l'instruction que, par lettre du 29 août 2014, reçue par les services du département de ... le 4 septembre, Mme B... s'est engagée à rembourser le département de toutes les sommes qu'elle percevrait de lui jusqu'à la liquidation de sa pension de retraite, dans le cadre de la procédure d'admission à la retraite pour invalidité et dès son placement en disponibilité d'office pour raison de santé à compter du 25 juillet 2014. Toutefois, compte tenu du caractère statutaire de la règle rappelée au point 5, ni cet engagement à rembourser l'intégralité des sommes reçues au terme de cette période, ni son acceptation par le département, ne sont de nature à conférer aux versements un caractère révocable, insusceptible de créer à son bénéfice un droit à leur maintien.

8. Dans ces conditions, en réclamant à Mme B..., par le titre en litige, le remboursement de la somme de 19 222, 84 euros, perçue sur la période du 5 novembre 2014 au 22 octobre 2015, le président du ... de ... doit être regardé non pas comme ayant procédé à la récupération de sommes versées du fait d'une simple erreur de liquidation, comme le soutient la collectivité de Corse, mais comme ayant retiré implicitement mais nécessairement une décision créatrice de droits, laquelle n'a pas été obtenue au moyen d'une fraude. Par suite, Mme B... est fondée à prétendre que ce titre est illégal pour n'avoir pas été précédé d'une procédure contradictoire conformément à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, applicable aux relations entre l'administration et ses agents, et pour méconnaissance des conditions de retrait d'une décision légale créatrice de droits posées par l'article L. 242-1 du même code. Elle est donc fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté le surplus de son opposition à exécution, et à demander l'annulation de ce titre et la décharge de l'obligation de payer la somme de 19 222, 84 euros.

Sur les conclusions indemnitaires :

9. D'une part, il résulte de l'instruction que, alors que les droits à congé de longue durée de Mme B..., pour maladie imputable au service, expiraient le 24 juillet 2014, le département de ... l'a invitée le 19 mai 2014, soit trois semaines après l'avis favorable du comité médical à la dernière prolongation de son congé, à lui faire connaître ses intentions dans les plus brefs délais, " compte tenu des délais d'instruction de la commission départementale de réforme ". Par lettre du 1er juin 2014, reçue le 9 juin, Mme B... a indiqué, en réponse, souhaiter son admission à la retraite pour invalidité à compter du
25 juillet 2014. La requérante ne livre aucun élément de nature à établir que son employeur aurait dû prendre attache avec elle à une date antérieure au 19 mai 2014. Il ne résulte en outre d'aucune des pièces du dossier que le département de ... aurait alors tardé à saisir de la demande de Mme B... la commission départementale de réforme, qui a rendu le
4 novembre 2014 un avis la déclarant inapte de manière définitive et absolue à ses fonctions et à toutes fonctions, à compter du 25 juillet 2014. S'il ressort du formulaire de demande de pension d'invalidité, qui porte la date du 13 avril 2015 avec la signature de la requérante attestant ainsi de l'exactitude des informations, et le cachet du département daté, de manière peu lisible, du 3 mars ou 3 mai 2015, que cette demande a été présentée le 5 janvier 2015,
Mme B... indique elle-même que les services du département ont rencontré des difficultés pour collecter l'ensemble des informations relatives à sa carrière, auprès de ses précédents employeurs. L'allégation de Mme B..., selon laquelle son dossier, adressé par le département à la CNRACL par courrier simple, aurait été égaré, n'est pas assortie des éléments de précision suffisants pour permettre d'en apprécier la portée sur le délai de traitement de sa demande d'admission à la retraite. La circonstance, avancée par l'appelante sans être contredite, que la caisse n'a pas eu connaissance de la totalité du jugement du tribunal administratif du 15 octobre 2009, reconnaissant l'imputabilité de sa maladie au service, demeure sans incidence sur le délai dans lequel est intervenu l'arrêté rectificatif du
22 octobre 2015 l'admettant à la retraite pour invalidité, dès lors que la caisse a émis un avis favorable à l'admission dès le 20 août 2015, visé par l'arrêté initial d'admission à la retraite du 31 août 2015. Ainsi, et alors que la renonciation par le département à recouvrer auprès d'elle la somme de 5 884, 55 euros n'est pas de nature, par elle-même, à révéler une reconnaissance de comportement fautif, Mme B... n'est pas fondée à prétendre que son employeur aurait accusé un retard fautif dans le traitement de son dossier de demande d'admission à la retraite pour invalidité.
10. D'autre part, Mme B..., qui n'invoque pas le caractère fautif du titre exécutoire en litige, ne peut rechercher la responsabilité pour faute de la collectivité de Corse en se prévalant du retard mis par le département de la ... pour exiger par ce titre le remboursement de la somme qu'elle a perçue du 5 novembre 2014 au 22 octobre 2015 et qu'elle qualifie d'indue, dès lors que, ainsi qu'il a été dit aux points 5 à 7, cette somme correspond à un avantage financier auquel elle avait droit.

11. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté ses conclusions indemnitaires.

Sur les frais liés au litige :

12. D'une part, le présent arrêt annulant le jugement attaqué en tant qu'il a rejeté les prétentions de Mme B... dirigées contre le titre exécutoire du 22 octobre 2015, c'est à tort que les premiers juges ont mis à sa charge, par l'article 2 de ce jugement, la somme de
1 000 euros au titre des frais exposés par la collectivité de Corse et non compris dans les dépens. Il y a donc lieu d'annuler également le jugement attaqué dans cette mesure.

13. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Mme B..., qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la collectivité de Corse et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par la collectivité doivent donc être rejetées. En revanche, il y a lieu, sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge de la collectivité de Corse, au bénéfice de Mme B..., la somme de 1 500 euros.
DECIDE :
Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de Mme B... tendant à l'annulation du titre exécutoire du 22 octobre 2015 et à la décharge de l'obligation de payer la somme de 25 107, 39 euros, en tant qu'elles portent sur la somme de 5 884, 55 euros.
Article 2 : Le titre émis et rendu exécutoire le 22 octobre 2015 par le président du conseil départemental de la ... est annulé en tant qu'il porte sur la somme de 19 222, 84 euros.
Article 3 : Mme B... est déchargée de l'obligation de payer la somme de 19 222, 84 euros résultant du titre exécutoire du 22 octobre 2015.
Article 4 : Le jugement attaqué est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 5 : La collectivité de Corse versera à Mme B... la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 6 : Le surplus des conclusions de Mme B... et les conclusions de la collectivité de Corse présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C... B... et à la collectivité de Corse.
Délibéré après l'audience du 22 mars 2022, où siégeaient :
- M. Badie, président,
- M. Revert, président assesseur,
- M. Ury, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 avril 2022.
N° 20MA000812